EL MINISTERIO PÚBLICO
A. Introducción
El Ministerio Público es uno de los sujetos
procesales que figura en nuestro Código Procesal Penal y su institucionalidad y
atribuciones fundamentales tienen rango constitucional, donde se define que
éste a su vez lo componen los Procuradores de la Nación y de la Administración,
los Fiscales y los Personeros, no obstante, la Ley deja abierto el número de
funcionarios que pudieran conformarlo.
En ésta evolución la
figura del Ministerio Público observa interesantes mutaciones a nivel doctrinal
y legal. En nuestro ámbito la participación del Ministerio Público es amplia y está principalmente encausada al ejercicio
de la persecución de los delitos y la formulación de cargos. Preserva con exclusividad amplias facultades de
la investigación de los crímenes y del ejercicio de la acción penal.
No es absoluta su
función, por cuanto la Asamblea Nacional asume esta potestad, cuando se trate
de la investigación de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia o del
Presidente de la República.
Corresponde al
Ministerio Público formular la acusación o formulación de los cargos, requisito
sine qua non para que se continúe hacia una fase de Juicio Oral.
Ahora, no se trata
de imputar simplemente la comisión de una conducta típica, antijurídica y
culpable a uno a más sujetos vinculados con el hecho, sino que durante esa
persecución estos hechos deberán ser demostrados y esa es la misión específica
del Ministerio Público, pues de no ser así, se estaría violentando garantías
fundamentales y derechos humanos, como es el debido proceso, ordenanza recogida
en el artículo 32 de la Constitución Política de la República que establece que
“nadie será juzgado, sino por autoridad
competente y conforme a los trámites legales….”, por lo tanto, en el actual
sistema acusatorio esta y otras garantías y derechos humanos como la presunción
de inocencia, son mayormente respetados, además, de acabar con ese prejuicioso
concepto que se tenía en el sistema inquisitivo o mixto, aún vigente en
determinadas jurisdicciones de nuestro país, el cual afirmaba que “a nadie se
le niega un llamamiento a juicio”, es decir, que en el nuevo esquema, una acusación
sin los elementos de prueba no prosperará, no habrá un juicio, mucho menos una condena
y qué decir de las cifras de impunidad, por la falta de un Ministerio Público
comprometido con su objetivo.
El Ministerio
Público está enmarcado en el sistema acusatorio dentro de un contexto de igualdad
procesal que viene a significar otra garantía que lo mantendrá controlado para
evitar, yo no diría los excesos del pasado, sino para redefinir u orientar
nuevas estrategias que permitan su objetividad y promuevan la aplicación, no
solo de los preceptos legales, sino además, de los Constitucionales, como de
las normas de derechos humanos que promueven el trato digno de personas
investigadas y formalmente imputadas.
B. Desarrollo del Tema
1. ORIGEN DEL MINISTERIO PÚBLICO.
Hablar de los Antecedentes
del Ministerio Público nos obliga a retrotraernos brevemente a los antecedentes
históricos de la figura que fue asimilada a nuestra legislación en un momento
específico del desarrollo democrático como Nación, si bien es cierto las
denominaciones, términos o conceptos varían dentro de la región
Latinoamericana, no podemos soslayar que las influencias pudieran finalmente
ser las mismas, por ello citaremos un ensayo de la Procuraduría General de la
República de México y de nuestro Ministerio Público panameño, ambos aparecidos
en sus portales de internet, los cuales nos brindan un idea de dichos orígenes
y evolución. Así:
“José Ángel Ceniceros afirma: 3(sic) “Tres elementos han
concurrido en la formación del Ministerio Público mexicano: la Procuraduría o
Promotoría Fiscal de España; el Ministerio Público francés y un conjunto de
elementos propios ...” Algunos autores
añaden un cuarto elemento, constituido por el Attorney General norteamericano…………..
a)
El Ministerio Público francés. En 1303
Felipe IV el Hermoso (de Francia) dictó una ordenanza por la que se creaban los
procuradores del rey, para que lo representaran ante los tribunales….Apareció
entonces el acusador público -cargo, desde luego, de elección popular, con el
solo fin de sostener la acusación ante los tribunales penales.
Hacia 1808 se expide el Código de
Instrucción Criminal y en 1810 la Ley de Organización Judicial. Con ellos surge
propiamente el Ministerio Público francés. Sus funciones abarcan tanto la
magistratura judicial (su actividad procesal connotando protección de la ley)
como la gestoría administrativa, en cuanto se ocupa de representar al gobierno
ante los tribunales. Se le considera integrante del Poder Ejecutivo.” [1]
El
ensayo citado también recoge la evolución en el sistema del Common Law
estadounidense, así como el de España, no obstante, consideramos que estos
datos solamente nos brindan otras perspectivas del desarrollo de una figura que
tanto en el sistema continental o codificado como en el anglosajón, tiene más
aspectos en común que diferencias y por ello obviamos esta parte de las citas.
Ahora,
en nuestro país, podemos encontrar en la página web del Ministerio Público una
semblanza que establece claramente los orígenes de esta figura, por lo cual referimos
que:
“Cabe señalar que es a partir de 1941 que le ha sido
reconocida a los agentes del Ministerio Público, la calidad de funcionarios de
instrucción ya que antes de esta fecha, la misma era ejercida por jueces de
instrucción, tal como lo indica el constitucionalista panameño, Dr. César
Quintero, "la instrucción del sumario correspondía a los jueces
ordinarios. Esto es, pues, una función de naturaleza judicial que, desde 1941,
se ha atribuido a los agentes del Ministerio Público". (El Órgano Judicial
y el Ministerio Público Panamá, 1970, p.153.)” [2]
En mi
experiencia durante los años 90 en el Ministerio Público como Fiscal Noveno de
Circuito pude ser partícipe de muchos cambios para mejorar la calidad del
servicio o misión asignada a dicha entidad y garantizar definitivamente el
respeto de las garantías constitucionales y legales. Las palabras del Doctor
César Quintero, quien fuera nuestro profesor de la Cátedra de Derecho
Constitucional en la Universidad de Panamá, y que en éste caso hace alusión a
la naturaleza judicial de la función de instrucción sumarial, es la clave para
definir que la naturaleza del Ministerio Público, si bien no era un componente
del Órgano Judicial, era evidente que provenía de facultades jurisdiccionales,
las cuales no las asumió de manera invasiva, sino que eran parte de esa
potestad que le fue delegada.
No
obstante, los nuevos cambios si bien son interesantes y quizá necesarios, no
pueden definirse a partir de un errado concepto de que los llamados excesos por
parte del Ministerio Público o incluso del Órgano Judicial, se deban a que el
primero, asumía actividades jurisdiccionales, y el segundo, la practica
oficiosa de actividades de investigación.
Estos son simplemente, el resultado o los efectos en el desarrollo y
evolución, a manera de experimentos sociales, para ir definiendo una actividad
que en un mundo cada vez más complicado por muchos factores y situaciones,
venía siendo cuestionada fundamentalmente por las nuevas concepciones
humanitarias, que han influido en los sistemas procesales, que en estos
momentos han dirigido o enfilado sus cambios hacia un supuesto sistema más imparcial
y objetivo, porque no repetir, acusatorio y adversarial.
2. ¿QUIENES LO EJERCEN?
La Constitución
Política de la República define claramente las figuras que componen el
Ministerio Público y así lo desarrollan tanto el Código Procesal Penal como el
también vigente Libro Tercero del Código Judicial. Veamos:
“Artículo 219. El Ministerio Público será ejercido por el
Procurador General de la Nación, el Procurador de la Administración, los
Fiscales y Personeros y por los demás funcionarios que establezca la Ley. Los
Agentes del Ministerio Público podrán ejercer por delegación, conforme lo
determine la Ley, las funciones del Procurador General de la Nación.” [3]
Debo
enfatizar que la figura del Procurador de la Administración, solamente cumple
los rasgos de Ministerio Público con facultades o potestades de investigación y
el de la acción penal, cuando se trate de hechos cometidos por su homólogo
Procurador General de la Nación.
Ahora,
la composición del Ministerio Público es más amplia de lo que se piensa y no se
limita a los clásicos funcionarios indicados al inicio de la norma, sino que
hay un número apertus de
posibilidades.
Explico
lo enunciado en el párrafo anterior. Un
principio, que conocí y aprendí durante mi experiencia como Fiscal de Circuito,
fue el de Unidad Funcional del Ministerio Público que lo diferencia de la
Independencia de los Jueces y aquí vale el ejemplo a citar de la denominada Fiscalía
de Decisión y Litigación Temprana, la cual fue creada con un objetivo muy
específico como es filtrar aquellos negocios o casos a los cuales se pudiera
aplicar el criterio de oportunidad reglado, su archivo o derivarlos a la
posibles alternativas mediadoras de conflictos como parte de esa transición al
nuevo sistema acusatorio, no obstante, esta figura puede igualmente en
cualquier momento perseguir delitos.[4]
3. FUNCIONES CONSTITUCIONALES.
La primera y más
importante función que nuestra Constitución consagra al Ministerio Público está
debidamente establecida en el Artículo 220, numeral 4, que dice:
“Artículo
220. Son atribuciones del Ministerio Público:
………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………
4.
Perseguir los delitos y contravenciones de
disposiciones constitucionales o legales.
……………………………………………………………………………………………………………………………………………” [5]
Durante mi
experiencia como funcionario de instrucción lo que aprendí eran dos cosas,
primero, que tenía que darle forma a un expediente que venía previamente, en la
mayoría de los casos, “armado” por el Fiscal Auxiliar de la República, por lo
tanto lo que debía en consecuencia era darle continuidad a muchas actividades
de investigación inacabadas, quiero decir, perfeccionar lo iniciado por otro
colega y generalmente enderezar muchos aspectos no concluidos en la fase de
averiguación previa, donde además intervenía la Fuerza Policial (no me refiero
a la policía judicial), y lo segundo, era sustentar una formal acusación con
elementos de convicción con los cuales no tuve inmediación alguna.
En ese orden de
idea, “perseguir los delitos” se convertía en una tarea de
reformulación de los hechos, las pruebas y el fundamento legal, aunque entendía
perfectamente que existía un principio de unidad y de delegación por el cual al
final todos los agentes de instrucción debíamos tener muy claro que en esencia
no importaba cuantos participaban a lo largo del sumario, al final éramos el
Ministerio Público.
Creo que en el
nuevo sistema acusatorio, este concepto será mejor aplicado, ya que no existe
un Fiscal Auxiliar, ni las intervenciones de agencias policiales no
especializadas que intervengan previamente, sino que el funcionario del
Ministerio Público tendrá una participación o inmediación directa sin
intermediarios y es un aspecto positivo a señalar.
5. FUNCIONES LEGALES.
Por otra parte, es
mi criterio, que lo importante, en cuanto a la delimitación de las funciones,
por la vía de normas de inferior jerarquía de la Constitución, como lo es la
Ley 63 de 2008 o Código Procesal Penal, estas más allá de definir las
facultades u objetivo de la figura del Ministerio establecen fronteras
claramente definidas y reglas del juego precisas, que permiten separar aquellos
roles que eran un vestigio como decía el Doctor Cesar Quintero[6] en aquella cita de la
semblanza del Ministerio Público cuando existió un Juez de Instrucción y obvio
a partir de 1941, un Ministerio Público con funciones de naturaleza
jurisdiccional.
Veamos la norma:
“Artículo 5. Separación de funciones. Las funciones de
investigación están separadas de la función jurisdiccional. Corresponderá exclusivamente
al Ministerio Público la dirección de la investigación.”[7]
6. MONOPOLIO DE LA INVESTIGACIÓN DE LOS
DELITOS.
La norma citada en
el aparte anterior da razón de que el Juez no puede realizar actos que
impliquen investigación o el ejercicio de la acción penal ni el Ministerio
Público puede realizar actos jurisdiccionales, sin perjuicio de los casos
especiales previstos en el Código Procesal Penal.
Pero la norma es
tajante, al indicar que es exclusivo del Ministerio Público, dirigir las
investigaciones. Más adelante veremos en los roles, que esta facultad está de
alguna manera reglamentada en el nuevo procedimiento con relación a aquellos
actos que el Ministerio Público puede realizar por sí mismo y cuales exigen de
la autorización del Juez de Garantías
7. EXCEPCIONES A LA REGLA.
Toda regla tiene
generalmente su excepción, es el caso de los Procesos Especiales cuando se
trata de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia o del Presidente de la
República, situaciones en que corresponderá a la Asamblea Nacional juzgarlos.
Entre los Diputados
se elige uno de ellos quien asumirá el rol que en la vía ordinaria ocupa el
Ministerio Público, por lo tanto, la función o actos de investigación, el
ejercicio de la acción penal y todas aquellas funciones son ejercidas por un
diputado quien ejercerá todas estas atribuciones por excepción.
8. ROL DEL MINISTERIO PÚBLICO EN EL SISTEMA
INQUISITIVO.
Para distinguir el
rol de Ministerio Público entre uno y otro estadío, me refiero a la vigencia de
uno u otro sistema, debemos examinar atentamente el Libro Tercero, Título I,
Capítulo III, Sección 2ª del Código Judicial, especialmente el artículo 1993
que establece:
“Artículo 1993. (2009)
Las actuaciones de los agentes del Ministerio Público podrán ser
objetadas por las partes mediante incidente de controversia, el que será
resuelto por el tribunal competente para conocer del proceso. Exceptuase la orden de detención preventiva,
en los casos en que la medida se hubiere hecho efectiva.
Tales
incidentes se tramitarán como los de previo y especial pronunciamiento, sin
interrumpir el curso del sumario ni la ejecución de la diligencia objetada.
La
apelación de la resolución que resuelva el incidente se concederá en el efecto
diferido y se remitirán los autos al superior, quien decidirá sin más
actuación.”[8]
No es nada difícil
identificar esa naturaleza inquisitiva o mixta al analizar la norma citada y
concluir que las atribuciones del Ministerio Público en éste sistema le
permitían realizar actividades con un nulo control jurisdiccional. La orden de detención una vez efectiva no
podía ser objeto de examen, salvo, el Habeas Corpus o la interposición de una
Solicitud de Fianza de Excarcelación. El punto es que el Juez de la causa
definitivamente no solo interactuaba con el Fiscal de su Grupo sino que además
lo veía como un igual y no como otro sujeto procesal y los denominados mecanismos
para examinar las actuaciones del Ministerio Público no eran deficientes sino
que eran mejor dicho medios idóneos para garantizar que las partes como Defensa
o Querellante no pudieran en ningún momento cuestionar esas facultades.
9. ROL DEL MINISTERIO PÚBLICO EN EL SISTEMA
ACUSATORIO DE CORTE ADVERSARIAL.
En el Proceso
Acusatorio el Rol del Ministerio Público
se circunscribe a los denominados actos de Investigación, esto significa
que fueron eliminadas todas las posibilidades de ejercer actos
jurisdiccionales.
Se trata no solo de
un monopolio de la investigación, salvo, las excepciones constitucionales y
legales, sino además, de la realización de actos de dirección de la investigación
que realiza por autonomía de la Ley o a través de auxiliares y de otros que
puede efectuar únicamente al amparo de una autorización judicial, hablamos de
la autorización del Juez de Garantías.
El Ministerio
Público jugará un papel importante desde el mismo inicio del procedimiento que
como sabemos comienza con el conocimiento del hecho o conducta que puede ser o
no típica, antijurídica y culpable.
Ahora quiero
identificar otros tres elementos que adicionan a los consagrados en el Código
Procesal Penal (Ley #63 de 2008), esa redefinición
del nuevo rol del Ministerio Público en el acusatorio, y son los siguientes:
9.1. Solución de Conflictos. (Art. 69 CPP)
Esta no
era en absoluto una característica del inquisitivo. Tal como explicaba en el
caso de la Fiscalía de Decisión y Litigación Temprana, por supuesto se dieron
algunos avances en esa nueva posición de un Ministerio Público, que saltaba del
inquisitivo pleno, fue mutándose hacia uno mixto que finalmente sería la
transición al actual acusatorio.
En su nuevo papel, surgen
mecanismos alternos de solución y es un deber del Ministerio Público
aplicarlos, obviamente en los supuestos de ley, pero no es un mero enunciado
sino una obligación y un deber promoverlos.
9.2. Criterios de objetividad. (Art. 70
CPP)
La Lealtad y la
buena fe obligan al Ministerio Público a conducirse con objetividad y
eficiencia durante las fases en que interviene dentro del proceso. Se puede
afirmar que esta normativa se refiere con especial énfasis a lo que se ha
configurado como las fases de investigación que es la etapa casi inicial del
Procedimiento.
Dicho criterio o
principio está recogido en el artículo 70 del Código Procesal Penal y exige no
solo del Ministerio Público sino además de las entidades u organismos
auxiliares o de apoyo como son la Dirección de Investigación Judicial o el
Instituto de Medicina Legal o los Servicios de Policía a los que denomina
Fuerza Policial a que adecuen sus actuaciones a este principio.
El desobedecer o
incumplir éste mandato legal constituye una falta disciplinaria y pudiera
acarrear en la medida que así se determine y compruebe, consecuencias de
carácter punitivo.
8.3. Carga de la Prueba. (Art. 72 CPP)
La regla
de probarlo en un Juicio Oral constituye una nueva perspectiva procesal. Esta
oralidad se reitera en la parte final del artículo 73 del CPP al establecer
que: “Las peticiones ante los tribunales serán presentadas y
sustentadas oralmente…”. [9]
C. Conclusiones:
C.1. Está claramente
definida la regla en cuanto a la separación de las funciones del Ministerio
Público versus las propias del Juez.
C.2. La función de
dirigir la investigación de los delitos está asignada exclusivamente al
Ministerio Público.
C.3. Sin formulación de
cargos no habrá juicio ni habrá pena sin acusación probada.
D. Referencias bibliográficas de internet y
Código Procesal Penal.
Las citas de
internet constan a pie de página e hice un análisis de las normas jurídicas.
[1] http://www.pgr.gob.mx/que%20es%20pgr/Documentos/conmemoracion/origenmp.htm.
Visitada el día 18 de noviembre de 2014.
[2] http://www.ministeriopublico.gob.pa/minpub/NuestraOrganizacioacuten/ProcesoPenal.aspx.
Visitada el día 18 de noviembre de 2014.
[3] Artículo 219 de la Constitución Política de la República de Panamá.
[4] Fiscalía de Decisión y Litigación Temprana Relevancia: 2002
Resolución de la Fiscalía de Decisión
y Litigación Temprana Resolución No 14 martes, 07 de abril de...
http://www.ministeriopublico.gob.pa/minpub/NuestraOrganizacioacuten/SectorJuriacute;dico/Fis_Decision_y_LitigacionTemprana.aspx
- 25/04/2013 19:56:57. Visitado el día 18 de noviembre de 2014
[5] Artículo 220, numeral 4 de la Constitución Política de la República
de Panamá.
[6] Cita Ut supra.
[7] Artículo 5, Cap. I, Tit. I, Libro Primero, Código Procesal Penal.
[8] Artículo 1993, Sección 2ª, Capítulo III, Título I, Libro Tercero
del Código Judicial.
[9] Artículo 73 del Código Procesal Penal.
